在东汉时期，地方行政区划有州、郡（国）、县三级。其中州一级最高，天下共分十三个州（194年将凉州河西四郡分离出来设立雍州，此后成为十四个州）。州下设郡或者国，郡国下面是县。

州一级的管理者在东汉时期名字曾经几度变化，开始叫刺史，后来改名为州牧，之后又变回刺史这个旧名。在开始的时候，刺史（州牧）的权限不大，只是代表朝廷监察本州地方官员，并不具体管理地方事务，实权不多。

而且刺史（州牧）的官位也不高，俸禄只有区区的六百石，比郡守都要少。但是刺史可以监察本州官员，直接向皇帝报告官员的功过，因此其真正的权力还是蛮大的。

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而郡守（如果是封国则是相）是管理本郡（国）所有军民事务的官员，因此实权很大。

从这里我们也可以看出，刺史（州牧）有监察权但是没有实权，而郡守有实权却受刺史（州牧）的监察，这么一来就形成了很好的制衡，这也是封建时代朝廷控制地方的一种常见手段。

到了黄巾军起义之后，天下纷乱，汉室宗亲刘焉上书建议让宗亲、大臣去地方上担任州牧，直接掌管一州的军民事务，独揽大权，以应对地方动乱，史称“废史立牧”。这一建议实际上就是强化刺史的职权，使他在州一级具备像郡守那样的实权，可以直接掌握地方军政权力。

有些人认为也正是刘焉的建议，导致地方势力的加强，最终导致了后来的军阀混战。

不过实际上东汉末年州牧、刺史两个职务是同时使用的，职权也没那么细分。比如说刘焉担任过益州牧，孔伷担任过豫州刺史。而有时候还会转换，像刘表开始是荆州刺史，后来又是荆州牧。不管他们是刺史还是州牧，都是直接掌控地方军政大权，可以说不管有没有“废史立牧”，地方势力加强也是大势所趋。

到了董卓进京以后，这一趋势更加明显，各地官员纷纷拥兵自重，很多时候是靠实力说话，而不是看职务高低。

比如说在讨董卓时，长沙太守孙坚率兵北上途中逼死了自己的上司荆州刺史王睿。

还有像冀州牧韩馥按照职务来说，他掌管冀州所有的军政大权，是冀州的最高行政长官。但是实际上他理论上的部下渤海太守袁绍实力更强，韩馥根本就管不了他，后来还被袁绍夺了冀州。

至于幽州牧刘虞更倒霉，他同样管不了自己的下属北平太守公孙瓒。后来刘虞率兵讨伐公孙瓒，反被击败，最后被杀。

所以到了东汉后期，官职的高低和名称其实已经没那么重要了。谁的实力强，就能攫取更多的地盘，然后自己给自己封官，东汉皇帝彻底成为了摆设。